Законодательство об общественном контроле будет существенно скорректировано

Kzenon / Shutterstock.com

К 1 ноября должны быть подготовлены предложения по повышению эффективности общественного контроля и обеспечению защиты прав его субъектов. Соответствующее поручение Правительству РФ и Общественной палате РФ дал глава государства Владимир Путин.

Члены палаты уже определились со своими инициативами – их обсуждению было посвящено прошедшее вчера расширенное заседание Комиссии ОП РФ по общественному контролю и взаимодействию с общественными советами. Они направлены на дополнение действующего законодательства, в первую очередь Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее – Закон № 212-ФЗ), новыми нормами, а также на внесение в него технических правок и устранение несоответствия между его положениями. Среди наиболее важных предполагаемых поправок можно выделить следующие.

Уточнение понятийного аппарата и источников регулирования основ общественного контроля. Предлагается, во-первых, скорректировать само понятие общественного контроля, определив его как деятельность субъектов общественного контроля в целях обеспечения общественных интересов, прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных НКО при осуществлении публичных полномочий органами власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями и иными органами и организациями. Согласно действующей формулировке общественный контроль осуществляется в целях наблюдения за деятельностью перечисленных органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений (ч. 1 ст. 4 Закона № 212-ФЗ). Однако наблюдение и анализ актов, по мнению экспертов, являются лишь способами осуществления общественного контроля, тогда как цель его – соблюдение прав граждан и организаций. Это, кстати, указано в ст. 5 "Цели и задачи общественного контроля", но почему-то не отражено в определении.

Кроме того, планируется закрепить во всех нормах Закона № 212-ФЗ, что отношения в сфере общественного контроля регулируются не только федеральными законами, но и законами субъектов РФ, и муниципальными НПА. Сейчас в законе говорится, что порядок осуществления общественного контроля определяется федеральными законами (ч. 3 ст. 18 Закона № 212-ФЗ). В то же время предусматривается, что, например, порядок проведения общественной проверки и общественной экспертизы устанавливается в соответствии как с федеральным законодательством, так и региональными и муниципальными НПА (ч. 3 ст. 20, ч. 5 ст. 22 Закона № 212-ФЗ). Напомним, во многих регионах уже приняты свои законы об общественном контроле, а в Пермском крае соответствующий закон (Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК) начал действовать еще до принятия федерального закона.

Аналогичное несоответствие об источниках регулирования содержится в положениях об органах и организациях, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль. Указано, что контролю подлежит деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также иных органов и организаций, которые осуществляют отдельные публичные полномочия в соответствии с федеральными законами (ст. 1 Закона № 212-ФЗ). Однако органы и организации могут наделяться публичными полномочиями также региональными и муниципальными НПА. Соответствующим положением предлагается дополнить указанную норму Закона № 212-ФЗ.

Предполагается установить и содержание понятия "публичные полномочия", а также дать определения субъекту, объекту, организатору общественного контроля, общественному инспектору и т. д.

Расширение круга субъектов общественного контроля и уточнение их прав. Сейчас к субъектам общественного контроля отнесены ОП РФ, региональные и муниципальные общественные палаты, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, а также при законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 9 Закона № 212-ФЗ). При этом гражданам предоставляется право участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных НКО (ч. 1 ст. 3 Закона № 212-ФЗ). Поэтому предлагается включить граждан и их объединения в перечень субъектов контроля и указать, что одной из форм контроля является направление ими обращений в органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, и их должностным лицам (порядок направления обращений установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ).

Эксперты подчеркнули, что в состав субъектов контроля должны также входить общественные советы при территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, потребуется указать, как они образуются, в нормативных актах, определяющих порядок формирования общественных советов при федеральных министерствах и ведомствах (Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842, постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481).

Разъяснение процедурных вопросов. По мнению общественников, необходимо четко определить, какие факты и обстоятельства являются основаниями для проведения общественных проверок и привести в соответствие положения Закона № 212-ФЗ и законов, предусматривающих осуществление общественного контроля в определенных сферах (земельное, трудовое, экологическое законодательство, законы о госзакупках, регулировании оборота алкогольной продукции, животном мире и др). Также планируется установить, в каких конкретно случаях проведение общественной экспертизы проектов НПА и решений органов власти, местного самоуправления и наделенных публичными полномочиями организаций является обязательным.

Внесение изменений в процессуальное законодательство. Закрепленную законодательно возможность субъектов общественного контроля обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц (п. 7 ч. 1 ст. 10 Закона № 212-ФЗ) невозможно реализовать на практике. Согласно нормам процессуальных кодексов в судопроизводстве могут участвовать граждане и юридические лица (ст. 36-37 ГПК РФ, ст. 43-45 АПК РФ). Многие субъекты общественного контроля, в частности общественные палаты и общественные советы, не являются юридическими лицами, а значит не обладают процессуальной право- и дееспособностью. В связи с этим предлагается скорректировать положения указанных кодексов по аналогии с Кодексом административного судопроизводства, в котором закреплено, что административными истцами могут быть также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами (ч. 3 ст. 38 КАС РФ).

Установление ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле. За нарушение права субъекта общественного контроля на получение информации предлагается ввести такую же административную ответственность, как за неправомерный отказ в предоставлении информации или несвоевременное ее предоставление, а также за предоставление заведомо недостоверных сведений гражданам, в том числе адвокатам, и организациям (ст. 5.39 КоАП РФ). А за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля может быть установлена как административная – аналогичная предусмотренной для тех, кто мешает деятельности уполномоченных при Президенте РФ (ст. 17.2, ст. 17.2.1, ст. 17.2.2 КоАП РФ), так и уголовная ответственность – такая же, как за воспрепятствование профессиональной деятельности журналистов (ст. 144 УК РФ).

В качестве одного из наиболее спорных и требующих тщательного обсуждения можно назвать предложение о распространении действия закона № 212-ФЗ на особо значимые предприятия, в том числе на крупнейшие банки, коммунальные предприятия, железнодорожных и авиаперевозчиков и др. Как подчеркнул председатель Комиссии ОП РФ по общественному контролю и взаимодействию с общественными советами Владислав Гриб, устанавливаемые данными организациями тарифы и качество оказываемых ими услуг имеет важное значение для граждан, а обязанности отвечать на обращения у них нет.

Помимо ОП РФ, свои правки в законодательство об общественном контроле, которые во многом совпадают с предложениями ОП РФ, подготовил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ). Главная задача внесения изменений, по мнению председателя СПЧ Михаила Федотова, заключается в установлении связи между правом граждан на осуществление общественного контроля и правом на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и приведении в соответствие Закона № 212-ФЗ, Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", законов о региональных и муниципальных общественных палатах, а также других НПА, содержащих положения об общественном контроле.

Кроме того, как отметили в заключение участники заседания, необходимо определить механизмы взаимодействия между разными субъектами общественного контроля, особенно между общественными палатами и общественными советами при органах власти, и порядок учета актов, выносимых ими по итогам проведения контроля.